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徐迪锋
重庆静昇律师事务所精英律师
网络安全与数据合规法律事务部副部长
法务创新研究中心秘书长
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政府招商引资协议纠纷是摆在政府（平台公司）与企业面前不可回避的合作博弈常见问题。随着我国各地营商环境的不断优化，各地政府、园区管委会更是不遗余力地展现最大的诚意吸引优质企业前来投资建设。如何精准预防与政府之间因招商引资协议纠纷而带来不必要的经营风险，成为企业风控考量的重点。
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一、什么是政府招商引资协议
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政府招商引资协议尚无现行法律上的明确定义，其既不是《民法典》中十九类典型合同，也不是行政法上明确的行政协议。
（一）政府招商引资协议的概念
政府招商引资协议实践中通常是指招商主体（政府方）为鼓励招商引资，以区域内的经济资源（如税收减免、产业引导扶持资金、土地供应、配套设施完善等）与投资方（境外或外地企业）的投资行为（如到当地投资设厂、承诺项目建设周期、税收、就业岗位等）相结合或交换，明确双方在招商引资过程中权利义务关系的协议。
（二）政府招商引资协议的特点
第一，行政性。政府招商引资协议的一方主体一般都是特定行政主体，如各级人民政府、园区管委会，有些协议也可能是政府的平台公司代表政府签订。就协议的内容而言，往往具有政府行政管理职能在里面，体现出一定的行政权利义务关系。
第二，公益性。政府招商引资协议往往是地方政府为了促进地方区域经济民生发展，拉动经济、解决就业。协议内容一般都会要求企业对当地区域的投资作出某些承诺，如实现多少营收和税收贡献，解决多少就业岗位等。
第三，市场性。政府招商引资协议也是市场主体之间签订的，通常具有民事合意性，并且也带有民事权利义务的内容，如约定双方的对赌义务、违约责任等。
（三）政府招商引资协议的性质
政府招商引资协议兼具“民事合意性”与“行政管理性”的双重属性。长期以来，司法实践中对政府招商引资协议属于民事合同抑或行政合同的认识不统一，这不仅关涉招商引资协议争议纠纷发生时争诉双方应当选择何种起诉条件、诉讼程序，最终还直接决定案件裁判标准及法院最终裁判结果。
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按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议要具备四个要素：
一是协议一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。但在该规定第二条列举的几类典型行政协议看，政府招商引资协议并未纳入其中。
就此而言，政府类招商引资协议究竟是民事协议还是行政协议，必须要从个案中具体加以认定，要结合协议内容加以具体分析。
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二、政府招商引资协议纠纷典型案例
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案例一——招商变征收
2011年2月，D公司与N区政府签订《关于建设音乐现场XX文化基地项目战略合作协议》，约定D公司在N区建设投资音乐广场项目，N区政府给与政策支持。2011年5月，D公司与N区政府下属S管委会签订《XX音乐现场项目招商协议书》，约定S管委会提供辖区A8-1地块给D公司开发建设音乐广场项目，但须经招拍挂方式完成土地出让流程。D公司前期就该土地垫资开展整治平场工作。后N区政府对案涉地块调规用于住宅项目开发建设。因S管委会收回土地，拟对D公司给与土地平场整治补偿。
2011年11月（倒签），N区政府下属X平台公司与D公司签订《A8-1地块土地整治委托协议》，明确基于N区委会专题会议纪要精神，因前期现行交付部分土地让D公司垫资整治，约定待该宗土地挂牌出让收到土地成本款项后就支付D公司整治平场费用，并且明确约定，“返还乙方的土地平场整治费用（不计利息）以土地出让审计单位审定的金额为准”。
N区政府以及X平台公司至今未支付D公司相关土地整治费用，D公司遂起诉X公司。
庭审中，X公司否认曾经收到过D公司提交案涉项目审计评估资料，并且以项目未经审计单位审计为由，抗辩X公司的支付条件不成就。
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案例二——违约责任还是补足购房款义务
S公司是一家全国知名的数据服务公司。2013年5年，S公司与C市政府签订《关于实施大数据计划的战略合作框架协议》，约定C市政府全面支持S公司落户C市开展大数据产业服务，并在税收、土地、人才、专项资金补贴、资质申请等方面给与优惠政策。2013年10月，S公司与B管委会签订《项目投资协议书》，约定S公司在B辖区内部署系列产业，并且承诺3年完成40亿人民的营业额，B公司将下属平台公司所有写字楼以半价优惠出售给S公司作为项目载体，如果S公司到期无法完成考核指标，要补回购房款差价。
2014年7月，S公司与B管委会下属Y平台公司签订《房屋认购协议》，约定写字楼办公部分以半价为1.72亿的优惠价格出售，并且约定Y公司承担《项目投资协议书》中B管委会的相关权利义务。
后S公司未完成承诺，Y公司起诉S公司补足购房差价款本息共计约2.35亿人民币。
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案例三——政策兑现障碍重重
Z公司是一家制造业央企。2021年4年，Z公司与Y区政府下属L公司签订《供电板块项目投资协议》，约定Z公司在项目投资规模、营业收入和税收贡献方面作出明确约定，L公司在租金扶持、项目补贴、高管与核心人才的具体补贴方面给与政策优惠。
Z公司在申请租金补贴过程中遇到障碍，无法按照协议约定得到相关政策兑现。
协议约定“甲方协助乙方整体租赁甲方辖区XX生产厂房，补贴面积不超过11000平方米，补贴单价不超过25元/平方米/月”。Z公司实际租赁的包括生产厂房、办公区域外加一块空地，合计面积约16000平方米。其中，生产厂房面积不足8000平方米。且落实到到家，各个区域的评估单价有18元、22元、27元不等。
Z公司在超额完成业绩承诺的前提下，向L公司申请租金扶持，但因补贴标的、单价标准争议，至今未兑现扶持。
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三、政府招商引资协议纠纷风险要点
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结合上述案例，笔者简单归纳其中的风险要点：
（一）项目变迁缺乏有效退出预警机制
第一，不少政府招商引资项目是地方个别领导牵头洽谈引进，往往和特定领导的任期有影响。一旦发生领导更替等因素，随之而来的可能是继任者不再继续原先的项目政策，甚至对项目进行调规，导致原项目中断。
第二，企业缺乏有效退出机制的预警。一旦发生项目中断，企业往往缺乏一套有效的退出机制，缺乏相应的风险预警。一方面，企业已经就前期项目进行了投资，另一方面，企业也为下一步的发展规划作出了部署，一旦项目中断，企业损失惨重，如何与政府协调进行有序有偿退出成为企业的核心焦点。
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（二）合同权利义务的让渡、继受约定不明
第一，针对招商协议中的对赌约定，企业自身评估考量不足。有些企业在没有准确调研规划后，贸然作出对赌承诺，最终无法完成考核导致违约承担责任。
第二，企业与政府签订的招商引资协议往往不是一个，而是很复杂的一个合同束，如战略框架协议、项目投资协议、项目合作协议，在政策执行层面，甚至还有租赁协议（办公场地优惠出租）、买卖协议（半价出售办公场地）等，并且这些协议的签订主体往往也不相同，从企业角度来说，项目投资协议往往是母公司签订，具体政策执行层面的协议一般是在地方设立的子公司签订，就存在各个协议之间主体混乱、权利义务继受约定不明、不连贯的情形。
第三，就项目扶持政策的连贯性关注不够，尤其是新老政策交替，原先的政策时效已过，新的政策尚未出台，如何与政府洽谈解决一企一策问题，企业不够重视甚至缺乏与招商部门、产业部门的沟通交流经验。
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（三）政策扶持约定不明
第一，不少招商引资协议中，约定的政策扶持内容、兑现要求前后衔接不紧密，谈判阶段商定的内容与最终协议签订的文本存在脱节甚至矛盾。
第二，协议中政策兑现条件约定不具体，缺乏法律层面的操作性。
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四、政府招商引资协议纠纷风险防范
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站在企业的角度，笔者以为可以从以下几个方面提高对政府招商引资协议纠纷的风险防范意识和建立企业针对性的风控机制：
（一）警惕履约背景变迁、及时调整履约方案
第一，履约过程中，面对领导更替、项目调规、产业政策变迁等问题，要保持高度警惕和重视，从协议各方着手，及时高效沟通、调整项目履约方案，设计有效退出机制。
第二，要高度重视与政府打交道的技巧，从双赢的角度化解或者降低各方风险。
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（二）精准评估、严谨签约
第一，针对协议中对赌性的约定，企业要精准评估自身的履约能力、评估对赌条款的合理性、公平性。一旦企业完成不了对赌约定，政府考核过后要求企业承担相应的违约责任可能是企业无法承受之重。
第二，企业自身承诺条款、政策兑现条款要约定明确、具体并且具有操作性。例如政府承诺的政策兑现，如税收、教育资源等，与法律相违背甚至不具有法律层面的操作性，将来恐难兑现。
第三，要完善、连贯整个招商引资活动中的系列合同，从开始的战略框架协议到项目投资协议、合作协议，再到具体的政策执行层面的租赁协议、买卖协议等，前后衔接紧密，各个主体之间的权利义务关系要顺畅，继受约定要明确，免得将来追责的时候主体之间相互不明。
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（三）多渠道化解纠纷
第一，一旦发生招商引资协议纠纷，建议第一时间咨询、委托专业高效的法律团队，梳理整个协议的签订、履行等全面信息，准确评估双方的责任，为第一步先与政府谈判做准备，也为下一步可能发生的诉讼作铺垫。
第二，积极组织谈判调解，畅通与政府部门的有效沟通。
第三，一旦调解、和解无望，企业要准确适用争议处理程序，从最有利于企业自身的角度考量，选择民事诉讼或者行政诉讼予以救济。
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